中国新媒体（http://www.zhgxmt.cn）：街道职能转变与服务管理方式创新研究
街道职能转变与服务管理方式创新研究
——以宁波市江东区为例
摘要：提升城市基层治理水平是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。城市基层治理的根基在街道。要提升城市基层治理水平，关键是要进一步转变街道职能，创新服务管理方式。本课题立足于当前我国经济发展迈入新常态大背景，以“四个全面”战略布局为引领，以东部沿海城市宁波市江东区为研究样本，以个案解剖的方式，归纳并梳理出目前我国街道办事处运作现状、流程及其承担的职能，系统分析了当前街道办事处在推进服务管理过程中存在的问题。课题报告最后从合理确定街道管辖范围和规模，科学调整街道管理服务职能，改革街道内部组织机构设置架构，全面推行清单化管理模式和创新街道服务管理机制等五个方面，提出了下步推进我国街道服务管理创新的若干对策建议。
关键词：街道；基层治理；职能转变；服务创新
一、研究的目的、意义
党的十八届三中全会《决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”城市街道办事处作为地方政府推进城市基层社会治理的行政末端，是国家基层治理体系的重要组成部分。长期以来,街道办事处作为我国的基层政权组织,不仅承担了社会管理和公共服务的职能,还担负着社区建设、经济发展、计划生育、司法调解、安全生产、城市管理等方面的职能，起着连接党委、政府和基层社区的桥梁纽带作用。
提升城市基层治理水平是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。城市基层治理的根基在基层街道、社区。要提升城市基层治理水平，就要求基层政府进一步创新管理服务方式。改革开放以来，我国各地城市基层政府为了提升基层治理水平，先后对城市街道办事处的管理服务模式、体制和机制等方面进行了积极有益的探索和尝试，也积累了一定的成功经验。比如安微铜陵等地，通过在市区政府不设街道办事处，变“市-区-街道-社区”四级管理为“市-区-社区” 三个管理层级，来试图提升基层社会治理实效。2014年上海市委“一号”课题，也对城市街道办事处的职能进行了研究，剥离了城市街道办事处的招商引资职能，进一步梳理和明确了街道办事处依法履行基层社会治理等职能。但是，从目前城市街道办事处运行的现状来看，街道办事处承担的职能在逐步增多，人员队伍逐步庞大，但是仍然不能有效满足居民群众不断增长的社会管理和公共服务需求。
但是在实际运作层面，街道办事处面临的职能膨胀、人才紧缺、权责不对等现实困境越来越突出，已经不能很好地适应当前我国城市基层社会关于系统治理、依法治理、源头治理和综合治理的需要，亟待寻求新的城市街道管理运作思路和模式。与此同时，我国经历了三十年的改革发展,经济社会环境发生了巨大变化,经济体制改革不断深入,各种社会矛盾、社会冲突等社会问题不断增多。因此，鉴于城市街道办事处职能的重要性、复杂性以及推进街道办事处改革的现实紧迫性，为了全面客观地分析目前我国城市街道的职能变化情况以及职能变化与人员编制配置的匹配情况，我们选择东部地区的宁波市江东区作为研究样本，根据当前推进基层治理体系和治理能力现代化的总要求，通过对城市街道办事处目前所承担的职能进行全面系统梳理，对当前我国城市街道办事处管理服务体制机制存在的问题进行深入分析，并就下一步创新街道办事处管理服务方式，提出若干对策思路和建议。
二、当前国内外研究综述
（一）研究现状分析
总体上来，无论是学术层面还是在政府实践层面，对城市街道办事处的研究相较于城市社区建设来说，还未引起足够的关注；对城市街道办事处下一步改革的总体方向也还未达共识。目前，国内对城市街道办事处的研究，还主要集中在探讨基层政府职能转变或者街道办事处未来发展方向等宏观层面。主要集中在以下三个方面：第一，从街道办事处机构性质和对社区建设推动的角度。学术界单独研究街道办事处的角色和性质的成果目前还不是很多，更多从推进基层社会管理创新或者社区管理体制改革中讨论街道办事处对社区建设的推动作用（林尚立1999、王邦佐2003、李友梅2003、朱光磊2008）。第二，从推进基层政府职能转变的角度。认为当前基层政府职能存在的主要问题是街道机构膨胀，但是履职还不到位，应当进一步理顺街道办事处与区级职能部门之间的权责关系，引导街道着重加强公共管理和公共服务，以满足社会各阶层、各方面的公共需求，把政府管不好、管不了，而应由街道办事处管理的事情交由街道管理，并给予相应的工作和管理权力，做到权随事走，责权利相一致，以增强街道办事处综合协调和管理能力（党国英2011、徐勇2012）。第三，从街道办事处今后发展走向的角度。对于街道办事处今后的发展方向，学术界一直存在着争议。一种观点主张根据目前街道办事处承担的职能来看，直接赋予街道一级政府权力，完善其相关职能，实行“三级政府，三级管理”的管理体制。另一种观点认为在不改变其政府派出机关根本性质的前提下，继续实行重心下移，下放权力，扩大其职权。第三种观点是建议撤销街道办事处，实现社区自治。由区政府直接指导社区居委会，彻底实行“两级政府，两级管理”的城市基层管理体制。
综观当前对城市街道办事处问题已有的研究成果来看，一方面，学术界对街道办事处运行过程中存在的种种弊端已逐渐有了一个较为清晰的认识，这为今后推进城市街道办事处改革提供了理论参考。另一方面，从实际操作层面来看，现有研究中还存在许多不足，总体上还停留在问题的表面，重现象的描述，缺乏对现象背后深层原因的分析，尤其是缺乏对街道办事处内部运作流程和方式的深入剖析，有些改革建议仍然过于笼统、过于原则，操作性不强。比如对街道办事处人员编制现状、内设及下属机构的研究不够充分。另外，由于我国城市发展水平并不均衡，研究结论是否具有普遍适应性和合理性需要进一步验证。同时，对于处在我国东部沿海地区以及“一带一路”枢纽城市的宁波市来说，在经济发展迈入新常态下，应该如何进一步创新街道办事处管理服务方式，成为了其推进城市基层治理体系和治理能力现代化的重要课题。
（二）研究视角与关注点
本课题旨在立足于当前我国经济发展迈入新常态的大背景下，以“四个全面”战略布局为引领，以东部沿海城市宁波市江东区为研究样本，针对城市街道所承担的管理服务职能演变过程进行研究。主要从以下三个方面着手：
第一，组织机构变迁过程。以宁波市江东区为例，从我国基层政权建设推进视角，来全面回顾我国城市街道办事处的历史发展过程，从中找出影响街道办事处职能和行政组织模式变化的因素和变量。
第二，目前承担职能梳理。以个案解剖的方式，归纳并梳理出街道办事处目前的运作现状、流程、承担的职能，以及根据目前承担的职能，归纳出目前街道办事处在推进社会管理和提供公共服务过程中的运行规律和特点。
第三，存在问题解剖分析。从国家机构编制管理和政府职能转变的视角，来分析街道办事处在履行现行的管理服务职能过程中存在问题，以及产生这些问题的根源，包括国家行政体制的大背景、国家机构编制管理要求和浙江省、宁波市在推进基层街道管理服务过程中的一些历史因素，同时结合江东区近年来快速城市化进程中带来的自身的原因进行分析。
三、我国城市街道办事处运行现状分析
（一）宏观背景沿革
根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定:“市辖区、设区的市的人民政府,经上级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关,加强城市的各项管理工作,加强基层政府与社区居民的联系。”
街道办事处的职能是随着国家管理城市的需求的变化而不断变化的，一开始街道办事处只是单纯的为了把辖区内的居民组织在一起的机构。之后城市基层管理体制不断完善,街道办事处就逐渐演变为区政府的派出机关。街道办事处是最基层的政府机关,与群众贴的最近,是群众诉求的重要渠道。所以,街道办事处的职能“是什么”、“发挥的作用如何”,都直接关系到我国城市的基层管理运行状况。了解街道办事处职能的演变是研究现阶段街道办事处职能转变的基础。只有了解了职能转变的历程和主要方向,才能进一步分析街道办事处目前职能转变的原因及现实意义,进而提出相关的解决对策。
新中国成立前夕，为保持新生政权和社会的正常运转，建立了过渡性的区级政府的派出机构——街道办事处。1953年，时任北京市市长彭真根据毛泽东同志的指示撰写的《关于街道办事处组织、居委会组织和经费问题的报告》中指出：街道办事处的设立目的是“为了把很多不属于工厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，减轻区政府和公安派出所的负担。”
1954年12月，全国人大一届四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》，城市街道办事处从此建立，并具有明确的职能：一是办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；二是指导居民委员会的工作；三是反映居民意见和要求。我国普遍设立街道办事处自1954年开始。
但1958年开始的人民公社化运动和1966年开始的十年“文化大革命”，使街道管理体制受到了严重的冲击。经过拨乱反正，街道办事处和居民委员会的名称得以恢复，并开始重建街道管理体制。1979年2月，国家重新公布了1954年的《城市街道办事处组织条例》，使街道工作重新走上了正轨。改革开放以后，市场经济体制逐渐取代计划经济体制，从各类企事业单位、机关团体分离出来的社会管理等职能，最终大多被落实到街道办事处，街道办事处成为城市管理各项工作的着力点，实际承担的职责逐渐膨胀，已经远远超出《城市街道办事处组织条例》的规定。由于明显不适应经济社会发展的需要，施行50余年的《条例》于2009年6月废止。
（二）街道办事处历史沿革---宁波市江东区
宁波位于中国东海之滨，是中国浙江省的副省级城市，计划单列市，是中国东南沿海重要的港口城市和长江三角洲南翼经济中心，辖海曙、江东、江北、镇海、北仑、鄞州六个区，宁海、象山两个县，慈溪、余姚、奉化三个县级市。全市总面积9365平方公里，人口549.07万人，其中市区面积2560平方公里，人口206.91万人。
江东区地处宁波城市向东发展的前沿，是宁波市首个没有行政村的城区，是宁波市重点建设的核心区和重点区，2013年成为宁波市人民政府所在地，总面积37.66平方公里，下辖8个街道：东郊、福明、白鹤、百丈、东胜、明楼、东柳、新明（由宁波国家高新区代管），82个社区，户籍人口26.57万人。
江东区古代境域为鄮县辖地，民国时期隶属鄞县，为江东镇。建国初期建立江东区公所，隶属宁波市，1951年成立江东区人民政府，1978年定为市辖区一级政权建制。至1990年江东区辖镇安、百丈、东胜、铁锚、白鹤5个街道办事处和东郊、福明2个乡，总人口15.84万人。1997年撤销镇安街道，新建东柳街道，铁锚街道改称明楼街道。2002年撤销东郊、福明乡建制，设立东郊、福明街道。2004年江东区29个行政村全部完成撤村建居改革，成为宁波市首个没有行政村的城区。2007年成立新明街道，委托宁波国家高新区全面管理。
表1：江东区各街道基本情况表[ 数据来源《江东区统计年鉴》（2013），2014年7月，江东区人民政府办公室藏。]
序号 街道名称 人口（万人） 区域面积
（k㎡） 社区数
（个）
户籍人口 常住人口
1 东郊街道 0.39 0.46 2.5 2
2 福明街道 3.41 4.2 14.1 24
3 白鹤街道 5.96 8.26 3.2 11
4 百丈街道 4.25 5.1 2 10
5 东胜街道 3.7 4.7 2 9
6 明楼街道 3.9 6.3 4.1 10
7 东柳街道 5.34 7.99 7.9 11
8 新明街道
（委托管理） 委托宁波国家高新区代管
（三）街道办事处职能演变
2002年，江东区实行街道机构改革，完成撤乡建街道，以《宁波市街道办事处工作规定》（宁波市政府令1995年第32号）的规定为蓝本，制定出台了各街道办事处的“三定”规定，明确了街道办事处的主要职责，主要包括：1、宣传贯彻党的路线、方针和政策，执行法律、法规、规章和上级党委、政府的决定、命令、指示，组织实施党工委的有关决定、决议。2、制定实施街道经济和社会发展计划、预算，大力发展街道经济和为民便民利民的社区服务事业，组织管理街道集体经济，管理街道财政收支，负责有关经济社会统计工作。3、指导、协调、监督村（居）委会和合作经济组织的财务、会计、审计及农村合作基金工作，组织、实施所辖村撤村并居改革和农村合作经济股份合作制改革。4、积极推进旧村旧城改造，负责辖区城市建设、用地规划，做好市容市貌、环境卫生、绿化、环境保护、综合整治等城市管理工作，协调监督物业公司，及时处理小区移交、拆迁等相关问题。5、开展城市社区建设，促进社区民主自治和管理，大力发展社区服务业，负责辖区群众性文化、教育、体育、人口与计划生育、爱国卫生等工作，做好社会保障与救助、拥军优属、殡葬改革、就业管理等工作，保护老人、妇女、儿童的合法权益。6、负责街道社会治安综合治理，做好人民调解、治安保卫工作、违法人员帮教转化、流动人口管理、法制宣传等工作；做好安全生产、防火、防汛、防灾救灾等工作。7、做好民兵预备役和民兵训练工作，搞好征兵工作。8、负责街道和办理人民群众来信来访，向上级政府反映村（居）民和单位的意见和要求。
随着经济社会发展和形势变化，各街道实际承担的工作职责逐年增加，早已超过“三定”规定内容，新增职责主要包括住房保障、劳动监察、社区卫生、行政执法、食品药品安全、智慧城区创建、节能减排等多个方面，“三改一拆”、“五水共治”等党委政府年度重点工作以及各类普查等临时性工作最终着力点也均落实到街道。
（四）街道办事处目前机构设置及其具体职能
1.机构设置情况
根据2002年江东区各街道“三定”规定，内设机构主要为四科一办：党政办、经济发展科（挂招商办公室牌子）、城市管理科（东郊、福明街道挂农业办公室牌子）（其他街道挂综合执法科牌子）、社会事务科（挂计划生育办公室牌子）、综合治理科（挂司法所牌子），东郊、福明街道另设有财政所。2007年，为进一步加强街道综治街道工作机构，将各街道综合治理科更名为综合治理办公室，并挂司法所、安全生产监督管理所的牌子。2011年，为进一步加强安全生产监管工作，将原在各街道综治办挂牌的安监所单独设置。
在“三定”规定设置的内设机构之外，各街道还设直接面向群众办事的各类平台，包括社会服务管理中心、社会矛盾调处中心、戒毒康复中心等虚设机构，工作人员从其他机构抽调或进驻。
表2:江东区街道办事处组织结构图
2.各内设机构具体职责
随着形势发展，各内设机构均在“三定”规定之外承担了大量新增职责。
（1）党政办
“三定”职责：负责宣传党的理论、路线、方针、政策，组织开展思想、政治、道德、法制教育活动，抓好宣传阵地的建设和管理工作；协助做好基层组织建设工作；协调、指导辖区单位党建工作；做好党员的教育管理工作，掌握基层组织状况及党员思想状况；协助抓好党风党纪、政纪、廉政勤政建设；负责人民武装及民兵工作；负责创建文明社区的指导管理工作；负责协调工、青、妇、统战、关协工作；做好社区文化、教育、科普、体育工作；协助管理干部，负责社区干部的管理工作；负责处理党工委、办事处日常公务，做好信息、调研、信访、文秘、档案、后勤工作及会务工作；统一管理街道的各项资金，负责编制和组织实施街道财政预决算，管理监督街道各项事业、行政经费。
职责变动：新增了负责做好街道人大工委工作，负责做好街道政协联络组工作，负责做好未成年人思想道德建设工作，负责做好退休老干部服务工作，负责做好街道及社区网络管理工作，负责做好街道固定资产管理工作等职责。
（2）经济发展科
“三定”职责：负责编制并组织实施街道经济发展计划；负责指导、协调、做好招商引资工作；管理街道所属工商企业，检查、监督所属企业执行有关法律、法规的情况；负责街道引进企业的关、停、并、转、迁等各项管理服务工作，协调企业与工商、质监、物价、税务、环保、公安、消防、劳动安全等部门的关系，办好相关手续；负责街道所属企业的统计工作。
职责变动：随着经济建设步伐的加快，受目标管理考核指标的影响，招商引资职责得以强化，招商引资、税源拓展工作实际成为各街道工作的重中之重，占据了各街道较多的人力物力资源。同时，还新增了推动科技进步、质量强区建设、智慧城市建设、人才工作、楼宇社区建设等职责。
（3）城市管理科
“三定”职责：落实城市管理目标责任制、协助搞好市政建设；负责辖区绿化、美化工作；做好环境保护工作，管理辖区环境卫生；承办和管理辖区内临时占道管理工作；负责爱国卫生（除四害）、健康教育、红十字会等工作；依法行使城市管理监察职能，负责本辖区内的市容环境卫生、交通秩序、城市规划、城市绿地、环境保护、工商管理、市政设施等方面的综合管理、执法和处罚；监督、协调物业公司工作，处理小区移交、区域规划、拆迁等问题；配合做好环境监测、防汛、防台、抢险，防灾救灾；配合做好文明社区、卫生先进单位、卫生城市等创建工作。
职责变动：新增了做好房屋安全管理、智慧城管、节能减排、“三改一拆”、“无违建”创建、“五水共治”、生态区建设等相关职责。
（4）社会事务科
“三定”职责：负责帮助居民委员会的工作，促进居委会依法建设和发挥“四自”（自我教育、自我管理、自我服务、自我监督）作用，开展社区服务活动，举办便民利民服务网点；负责老龄、殡葬管理、残疾人安置、救灾、社会福利、慈善事业等工作；协助做好中介组织、社会团体及地名管理工作；负责拥军优属、社区优抚、社会救济、社会保障和再就业服务等工作；宣传、贯彻执行国家、省、市有关计划生育的法律、法规和方针、政策，完成区下达的人口计划和计划生育指标；负责街道社会事务受理及社区服务中心的运转；负责社区会计站工作。
职责变动：新增了各类普查、调查、住房保障、劳动纠纷处理和农民工工资清欠、公共资源交易、公共卫生、红十字、街道行政审批服务，以及积极推进便民服务和“三务”公开信息平台建设等职责。
（5）综治办公室
“三定”职责：贯彻执行上级有关基层社会治安综合治理工作的法律、法规和方针、政策；健全街道、村（居）二级治保调解网络组织，加强信息联络联系；检查、督促、考核各单位社会治安综合治理目标管理责任制的落实；广泛开展群防群治治安防范工作；加强法制教育、广泛开展农村普法宣传；及时处理各类民间纠纷，做好群众来信来访接待调处工作；加强对外来人口的管理，开展企业内保工作和两劳人员的帮教工作，强化社会治安。
职责变动：新增了食品安全监管、药品安全监管、社区矫正、流动人口服务管理等职责。
（6）安监所
“三定”职责：贯彻执行安全生产相关法律法规、国家安全生产方针政策，落实区安委会工作计划和部署。配合和协助负有安全生产管理职责的部门开展安全生产监督检查。参与安全生产应急救援工作，综合管理辖区内生产安全事故信息统计分析工作，协助区安监局调查处理生产事故。组织辖区内安全生产宣传教育和安全文化建设工作，负责安全生产人员的培训组织工作。
职责变动：安监局、市场监管局（原质监局）等负有安全生产管理职责的部门需要街道配合的工作逐年增多，安监所承担的安全生产监督职能逐年强化。
（7）财政所
“三定”职责：贯彻执行上级有关财税征收管理的法律、法规和政策；编制街道预算内外和自筹资金预决算方案，做好年度财政工作规划和各项财务管理制度；多渠道开辟财源，抓好企事业单位应缴纳款项和农业税等的催收以及国库券的发行、转让、兑付和其他临时筹款工作；对街道预算内外资金使用情况定期进行检查和监督；管理好所属企业单位的会计工作。
表3：江东区街道办事处内设机构职责一览
四、街道办事处管理服务过程中存在的主要矛盾和问题
（一）职能来源不“合法”
1.法律依据少而陈旧。随着我国经济、政治、文化的发展，街道办事处在工作对象、工作任务、机构设置、职能和人员编制等诸多方面都发生了巨大变化，1954年的《街道办事处组织条例》早已不适应现实需要，于2009年由全国人大废止。目前，对我国街道办事处予以明确定位的现行法律依据是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，其中第68条规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。在具体实践中，为了规范街道办事处的工作，充分发挥街道办事处的作用，全国部分地区曾结合实际制定了若干地方性法规或规章，但均较为陈旧，或者内容相对简单，如，宁波市政府于1995年以市政府令的形式公布了《宁波市街道办事处工作规定》，全文25条；《上海市街道办事处条例》于1997年公布，全文仅18条内容，相关条款也已经不适应经济社会发展。对街道办事处的性质、职能、机构设置和人员构成等内容，全国缺乏一部统一明确的法律依据予以规范，街道办事处在履职过程中，往往于法无据，与依法治国、依法行政的相关要求有明显差距。
2.被动承接多而无序。随着社会主义市场经济的发展，以及市场经济体制的逐步建立和完善，传统的“单位人”回归为“社会人”，社会性工作不断增多，区政府的承载能力有限，大量的下岗失业人员、离退休人员、未就业群体、外来务工人员等，成为街道的服务对象，相应的城市管理、市容环境卫生、计划生育、精神文明建设、基层党建、基层统战、侨务台务、失业救济、就业帮扶、民政、残联、慈善大量事务由街道办事处承接，实现了“上管天文地理，下管生老病死”。社会转型时期，社会矛盾凸显，职能部门设置不健全或能力有限，而街道办事处直接面向基层群众，成为承担区域综合治理工作的“最佳候选人”，安全生产、流动人口管理、综合治理、司法调解、欠薪讨薪、信访等职能内容不断扩张。近年来，随着国家对民生工作关注程度的不断提高，相关保障政策的出台直接由街道落实，街道又相应新增了经济适用房审批、大病救助补贴等工作。
3.政治任务重而风险高。改革开放以来，基层群众工作、生活发生了翻天覆地的变化，与之相应，思维模式、行为方式、各类需求逐渐出现了不同程度的改变，政府的行政管理内容、方式未能及时跟进，导致一些工作事项出现“断层”，就出现了“没人管的事、没人管的人、没人担的责任”都“就近”找街道办事处的现象，街道办事处往往感觉压力逐年巨大。例如，维稳责任属地化，维稳工作是各街道的一项重要工作考核指标，由于历史遗留等各种因素影响，有些居民的信访问题街道根本没有能力解决，这类居民的维稳却成为所属街道的一项重要政治任务，尤其每年的重大会议、重要事件期间，各街道均要花费大量人力物力去“截、堵”辖区“访民”，影响了街道其他正常工作的开展。
（二）职能内容不均衡
1.职能重心偏移不稳。结合上文所述，由于缺乏统一有效的法律依据，街道办事处往往成为“兜底的筐”，工作常常陷于被动接受、穷于应付的境地，其职能一直处于“漂移”状态，没有明确的重心。区政府年度重点工作的落脚点通常都在街道，如近年来的区块拆迁、危房改造、“五水共治”等工作，在街道已经承担的大量冗杂职责之外，又增添了新的繁重压力。重点工作无序可循，导致各街道工作缺乏统一的远景规划，难以形成长效机制。
2.经济职能占比过重。改革开放以来，随着经济建设的推进，全国上下掀起了经济发展热潮，各级政府制定了依据经济指标考核单位及单位领导的一整套考核体系，区政府对街道亦然，每年下达经济考核任务，完成的好则给予相关机构、人员奖励，若没有完成任务，不仅街道领导“面子上挂不住”，甚至影响来年的财政支出。受行政命令的强制和自身利益的驱使，经济发展成为各街道办事处的“年度大事”，有的街道办事处为了招商引资、为了连年增高的经济指标，而疲于奔命，甚至全街总动员、全员“创收”，同一区内的各街道之间争相出台各类优惠政策，用尽心思拉税源，甚至“互挖墙脚”，造成了行政资源的内耗，导致街道办事处没有更多的时间或者人力物力行使好社会管理或服务职能，本末倒置。
3.城市综合管理职能受限。在现行体制下，各职能部门通常把棘手的、自己不愿意承担的任务下派都街道办事处，而把权力留在自己手中。街道办作为派出机关，不是一级行政主体，但随着近年来属地责任不断被强化，专业管理任务逐年增加，同时却没有完全的行政管理功能，更没有独立的行政执法权，只能受条线职能部门的委托，代理行使某项职能，扮演“传话筒”的角色，导致有些问题“看得见摸得着”却做不了主，陷入尴尬境地，严重伤害了街道办事处及其工作人员的积极性、主动性和创造性。有时候为了应对上级部门的检查验收或缓解眼前的矛盾焦点，只能凭借一些临时性的行政手段代替法律或者越权管理，其成效往往是暂时性和表象性的，甚至反而加深矛盾，工作无法持久、深入、扎实。一些专业管理领域，如违章建设、施工工地等等，一旦出现问题，难以追究责任，造成工作中推诿扯皮、推过揽功、争权推责的现象。
（三）履职相关方关系不顺畅
1.街道与区政府关系定位模糊。根据相关法律规定，街道办事处只是派出机关，而不是一级政府，但从实践中看，区政府各部门在街道都能找到对应的组织机构，街道办事处实际上成为了“一级准政府”，在基层政府管理中发挥着特殊且相对重要的作用。面对经济发展、社会转型，区政府往往给作为下级的街道办事处提出了经济发展、社会稳定等“硬指标”或“一票否决项”，但在制定一些全局性的政策规划、出台一些经济或非经济类考核办法时，没有给予街道相应的发言权，缺乏相应调研、沟通，往往是“一碗水端平”，而没有充分考虑街道的差异性，导致相关政策走样、执行不到位。
2.街道与职能部门关系“纠结”。街道与各职能部门有着工作上的紧密衔接和业务管理上千丝万缕的联系，作为区政府的派出机关和工作部门，二者应该是平等协作的关系，但是受惯性思维、自身人力限制等因素影响，区政府或一些部门往往将本属于自己的职责，通过“大监管”、“大融合”等各种途径或方式延展到街道办事处，借助街道办事处的帮助来落实其职责范围内的工作，街道办事处成为各个职能部门的“干事处”和“突击队”。例如，随着对数据指标重视程度的不断提高，上级政府对统计工作的要求越来越高，耗费了街道大量的人力、物力。同时，近年来政府服务意识不断增强，各部门纷纷举行各类“走进街道”、“走近社区”普法宣传、便民服务活动，有的是实实在在的惠民举措，而有的仅仅是为了应付上级的宣传指标走走过场，却都需要街道安排一定的人力、物力和财力来承接、组织、安排和落实。
3.街道与所辖社区关系“变味”。根据我国《城市居民委员会组织条例》，社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织。街道办事处与社区的关系应该是国家政权机关对基层群众性自治组织的指导关系。但实际工作中，街道办事处将区政府与自己的行政关系，复制到了自己与社区之间的关系之中，从本来的业务上的指导与被指导的关系，异化为行政上的领导与被领导的关系。街道为了更好地完成上级交办的各项任务，将繁重的行政事务和管理压力转嫁、传导到社区，大量的行政事务、社会事务集中在社区头上，使得社区无暇对居民的实际需求有所顾及、研究，居民的归属感无法提升。近年来，虽然出现了全国有名的小巷总理俞复玲（划船社区书记）等先进人物，但由于缺乏有效的沟通和理解，居民对社区总体评价不高，自治意识、参与意识薄弱，社区建设难以有效推进。
（四）街道内部管理不规范
1.工作方式待完善。受传统观念或经验习惯的影响，街道内部未能及时转变理念，还不同程度存在官僚作风，管控思想严重、服务意识不强，存在该办的事情压着不办、能办的事情推诿不办等现象。受政务公开不够、办事流程不透明等影响，群众办事不方便，行政效能低下。由于文明城市创建、安全生产、食品药品、计生等上级各类检查层出不穷，一些街道的工作人员疲于应付，导致工作方法有时粗放单一，急功近利。
2.机构设置待整合。如前所述，根据“三定”规定，江东区各街道一般设有三科两办一所等6个内设机构，而近年来，各机构的职责均有较大幅度的变化，需要经过分析研究，对内设机构设置进行科学的统筹设置。各街道下属事业单位较为散、弱，应当根据事业单位分类改革相关精神予以整合优化。同时，领导职数设置不科学，有待进一步完善，目前各街道一般设街道领导7名（党工委书记1名，副书记1名，委员2名；办事处主任1名，副主任2名），另配有一些享受处级待遇人员如人大工委主任等；核定科级职数为8名，另配有工会副主席、团工委书记、妇联副主席、残联理事长等享受科级待遇人员，各街道可配的科级以上领导总计20名以上，一般工作人员比例反而较少，影响了工作的正常开展。以江东区某街道为例：
表6：江东区某街道领导干部、一般人员构成情况
表7：江东区街道办事处领导职数构成表
核定情况 允许享受待遇情况
街道领导 7 党工委书记1名；副书记1名；
委员2名；
办事处主任1名；副主任2名 5 纪工委书记；人大工委主任；
工会主席；组织委员；宣统委员
中层领导 8 科长6名；副科长2名 6 监察室主任；工会副主席；团工委书记；妇联副主席；政协联络员；残联理事长
合计 15 11
3.人员管理欠规范。随着街道职能和工作任务的不断膨胀、增加，街道工作人员随之逐年增加超编、混岗现象较为突出。受历史遗留以及人员编制相对不足等因素影响，街道聘用了大量的编外人员。虽然在街道日常管理中发挥了重要作用，但编外人员学历普遍不高，聘用类型繁杂，涉及的管理部门较多，除经过人社、财政部门核准工资的人员外，有原市劳动保障局招录的社保救助站人员、经信局招录的会计服务站人员、全市统一分配的公益性岗位人员以及街道自聘人员等不同情况，经费来源也包括区财政补助、市区财政按比例补助、街道自发等多种情况，薪酬不一，管理较为混乱。
五、国内同类城区推进街道管理服务创新的相关经验做法
近年来，国内上海、青岛等同类城区在推进街道职能转变和创新管理服务方式过程中，也创造了一些鲜活的经验，值得学习和借鉴。
（一）上海市黄浦区——创新编制街道“四张清单”[ 资料由上海市黄浦区编委办提供，在此表示感谢。]
自2014年上海市委“一号课题”推进基层社会治理创新工作以来，上海市黄浦区在街道层面制定并推广实施了权力、责任、服务和效能“四张清单”制度，着力规范和强化街道在推进社会治理中的职责和权利边界，进一步夯实基层基础。这一制度创新，有利于推动街道职能转变、理顺条块关系、提升工作效能、方便群众办事。
通过在与上海市黄浦区编委办的座谈调研中了解到，上海市黄浦区的街道“四张清单”制度是四位一体的管理体系，对街道的权力、责任、服务、效能的关系进行了界定，具有清晰的内在逻辑关系。从清单属性分析，权力清单和服务清单是职能清单，囊括了街道履职的主要事项；责任清单与效能清单则是对应职能履行的保障清单，分别从不正确履行权力的追究和不良执业操守的防范处理的角度，保障行政管理的合法合理运行和行政效能的提升。黄浦区建立“四张清单”制度的目的是从各个侧面，为上海市委一号课题突出的街道“公共服务、公共管理、公共安全”基本职责的履行提供制度保证。具体来说：
1.通过实施权力清单制度，告知街道及其工作人员“法无授权不可为”。 黄浦区推广的街道权力清单包括街道行政权力8大类、75项，8大权力包括了行政审批13项、行政确认20项、行政检查4项、行政备案3项、行政给付17项、行政征收1项、行政指导7项、其他权力10项。根本目的是告知街道及其工作人员必须做到“法无授权不可为”。按照党的十八届三中全会“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”的要求，围绕“清权、减权、晒权、制权”等主要环节，对照行政权力法定性、专属性、单方性、强制性等基本特征，首先厘清街道行政权力和其他职责之间的边界，然后原原本本地把街道应有的权力事项列清证实。
2.通过实施责任清单制度，要求街道及其工作人员切实做到“法定职责必须为”。 按照“权责对应”的原则，黄浦区的街道责任清单共列出了8大类、364项行政过错追究事项，其中包括行政审批中的追究事项63项、行政确认中的追究事项71项、行政检查中的追究事项11项、行政备案中的追究事项10项、行政给付中的追究事项118项、行政征收中的追究事项6项、行政指导中的追究事项14项以及其他权力中的追究事项71项。比如，针对城乡居民最低生活保障审批事项，清单上明确：“对符合申请条件的救助申请不予受理的要追究；对符合救助条件的救助申请不予批准的要追究；对不符合救助条件的救助申请予以批准的要追究； 对泄露在工作中知悉的公民个人信息、造成后果的要追究；对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的要追究”。责任清单是一项与权力清单相配套的责任追究制度，直接指向权力行使中的越位、缺位、错位行为并予以相应问责处理，使行政责任的落实清晰明确、有据可循，根本目的是要求街道及其工作人员切实做到“法定职责必须为”。
3.通过实施服务清单制度，激励街道及其工作人员“为民服务主动为”。 黄浦区的街道根据法律、法规、规章和市、区规范性文件、部门“三定”等规定，对服务事项进行梳理，列明了以社区为载体可向居民提供的公共服务全部事项，包括了民生保障、社区自治、综合管理、社区平安、社区文教等五大方面。其中，民生保障包括助残服务、帮困服务、为老服务、双拥服务、医疗保障、劳动保障、工会服务、青少年服务、妇联服务；社区自治包括自治服务、社工服务、社团服务；综合管理包括人口与计划生育服务、爱国卫生服务、红十字服务、房屋征收与补偿服务、垃圾分类指导服务、统计服务、税务服务、企业和商会服务、网格化管理、市民服务热线管理；社区平安包括实有人口管理服务、社区调解、社区矫正和社区禁毒、“平安社区”创建、消防安全、安全宣传； 社区文教包括社区教育、社区科普、社区体育、社区文化。
4.通过实施效能清单制度，警示街道及其工作人员“不良行为避免为”。效能清单是以提高工作效能为目标，通过清单方式规范工作人员的执业操守，防止不良行政行为发生的行为准则，根本目的是警示街道及其工作人员应当做到“不良行为避免为”。清单针对行政效能建设中存在的乱作为、不作为、慢作为等普遍性问题，确认街道效能清单为14项，其中杜绝乱作为行为事项4项、禁止不作为行为事项5项、纠正慢作为行为事项5项。同时列清每个事项中不良行为易发多发的表现形式，视情节不同作出批评教育、行政处理或进入责任清单程序追责，以督促工作人员避免发生不良行政行为，打造一支“清正、廉洁、高效、务实”的基层干部队伍。
（二）青岛市黄岛区——“四办八中心”的街道办事处框架结构[ ?S=20&I=11539，2015年6月1日。]
青岛市黄岛区委明确规定街道党工委作为区委的派出代表机关，行使区委授予的职权，是辖区内各项事业的领导核心。街道办事处作为区政府的派出机关，根据相关法律规定和区政府授权，履行相应的职能。取消对街道的招商引资等指标考核，由功能区和职能部门承接，街道主要履行基层建设、社会治理、公共服务和发展保障四项基本职能。同时，还进一步明确了街道办事处的事权边界，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，严格按照法定权限和程序界定条块事权边界，推进街道和职能部门职能归位、各司其职、依法履职。为此，黄岛区试点推进了街道办事处体制改革，对街道办事处内设组织进行了改革重组，实行了“四办八中心”的运行体制。具体来说，在街道办事处内部，设置综合办公室、基层组织建设办公室、社会治理办公室和纪检监察办公室等4个职能科室。与此同时，为了推进工作重心下沉，还在街道办事处创新成立了八个事业单位，分别是安全监管中心、城市管理中心、平安建设中心、公共服务中心、宣教文卫中心、发展保障中心、社区建设发展中心和财政审计统计等八个中心。
表8：青岛市黄岛区试点街道办事处体制改革架构图
（三）深圳市——积极构建“一核多元”的治理格局[ ，2015年4月8日。]
今年5月，广东省深圳市印发了《深圳市基层管理体制改革指导意见》（深办发〔2015〕1号）文件，提出要以市场化、社会化、扁平化为导向，充分利用信息化技术手段，积极构建“一核多元”的治理格局，提升城市基层治理体系和治理能力现代化水平。其改革的主要着力点是：
1.合理划分街道办事处管辖范围，确保管理服务到位。深圳市要求按照特区一体化、城市现代化和管理精细化的要求，结合行政资源承受能力等因素，对原特区外常住人口多、管辖面积大、管理任务重的街道适当进行区划调整。调整后，原特区外增加14个街道，其中宝安区增加9个（含在光明新区范围内的2个，在龙华新区范围内的2个），龙岗区增加5个（含在坪山新区范围内的2个）。
2.明晰街道与区、社区职责定位，实现功能错位互补。错位配置区、街道、社区工作职责，原则上一类事项主要由一个层级承担，避免职能交叉重叠和工作推诿。街道办事处主要承担辖区城市管理、社会管理和公共服务职能，原特区外街道要逐步将专业性较强的城市建设、经济发展、招商引资、举办教育医疗机构等职责交由区职能部门承担，原由社区工作站承担的有关行政性强的工作原则上交由街道办事处负责，居民自治相关工作交由社区居委会承担。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加大简政放权力度，把该放的权力放开、放到位。强化街道办事处联系、服务基层群众职责，积极推动区、街道工作力量向基层下沉，实现管理服务向社区延伸。全面推进清单式管理和服务，梳理、制定区、街道权责清单及社区工作站、社区居委会工作事项清单，统一向社会公布。
3.优化街道机构设置，提升管理效能。坚持“大部门制”改革方向，综合设置街道党政机构，原特区内街道设综合性科室6个以内，原特区外街道设综合性科室8—9个。参照《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发〈关于简政强镇事权改革的指导意见〉的通知》（粤办发〔2010〕17号）确定的“乡镇分类标准”，科学划分一般街道、较大街道、特大街道。进一步完善综合执法体制，一般街道、较大街道原则上实行一支队伍综合执法，特大街道原则上可按劳动与安全监管、城市综合管理等领域设置2支综合执法队。一般街道及区政府驻地街道，可由区承担执法职责。改变街道办事处下设事业单位职能单一、规模偏小的现状，整合资源，调整结构，原则上一般街道、较大街道综合设置事业单位4个以内，特大街道综合设置事业单位6个以内。严格控制街道领导职数，规范街道书记（副书记）、主任（副主任）、党工委委员及工青妇等领导职数设置。
从上海市黄浦区、青岛市黄岛区和深圳市推进街道职能转变和创新服务方式的做法来看，各有侧重，但是很多做法都有相似之处。
一是注重顶层设计，系统谋划。无论是上海、青岛和深圳，在推进街道职能转变过程中，都注重把街道职能转变与创新基层社会治理有机结合起来，制定了相应的改革实施方案，通过自上而下的改革推动，确保各项改革举措能够得到有效落地。
二是注重职能转变，重心下沉。三个地区都围绕当地经济社会发展情况，进一步明确了街道办事处的基本职能和职责，积极推动管理重心推动职能向社区和居民区延伸。同时，最大的亮点是重新界定了街道办事处发展经济的职能，逐步剥离了街道办事处的直接参与招商引资的职能，更加强调保障城市安全、有序运行和为民服务职能。
三是注重服务创新，调整结构。三地区在推进街道管理服务方式创新过程中，都对传统的街道办事处内设组织街道进行了重新优化配置和组合，根据新时期基层居民群众的需求，响应设置的“扁平化”、综合化的街道办事处内设机构组织框架，便于街道更好的履行管理服务职能。
四是注重法治，编制清单。通过梳理上述三个地区的做法，其明显的特点就是都强调了职责法定化和依法治理，为此也非常注重街道层面管理服务清单的编制工作，希望通过清单化管理，来进一步明晰街道办事处的工作职责和服务职责。
六、加快推进街道职能转变、创新管理服务方式的若干对策建议
街道办事处是基层社会管理服务的主要阵地。进一步创新街道管理服务方式，是一项关系国家治理能力和治理体系现代化的基础性工作。总的来看，要推进街道职能转变和管理服务方式创新，务必要把握好以下五个方面。
第一，结合“十三五”规划，合理确定街道管辖范围和规模。街道作为我国城市基层管理的最基本单元，街道办事处因其机构规模和服务半径的有限性，究竟多大的管辖面积和管辖人口规模才是适宜的，这方面的法律规定显然还没有。在现实操作过程中，总会面临有的街道办事处服务量大、有的街道办事处服务量小的矛盾。有的因其地域面积宽广，行政服务半径很大、成本很高；有的街道办事处因其服务半径很小，行政服务半径偏窄，造成资源闲置浪费。因此，建议结合当前十三五规划编制契机，进一步加强街道办事处管辖范围和规模的研究，逐步在全国构建起服务半径适中的我国城市街道办事处管理格局。
1.科学划分街道办事处辖区面积。目前，我国街道办事处的管辖范围和管辖人口规模的确定，主要依据其城市行政区划历史沿革而来，有的街道办事处非常“微小”。如江东区百丈街道办事处，辖区面积仅有2平方米公里，江东区的福明街道办事处辖区面积达14平方米公里，是百丈街道的7倍。通过在基层调研中发现，中心城区街道办管辖范围受到历史上行政区划严格的影响，普遍在2-3平方公里之间，而一些由原来乡镇直接转制而来的街道，大多在15平方公里左右，有的甚至达近百平方公里。由于街道办事处行政机关规模和管理服务人员配比是按照以“街道”为单元进行配置，而非以实际管辖服务的人口规模指标。新中国成立以来，也一直没有通过法律法规的形式来明确城市街道办事处到底应该管辖多少人口和多大面积。为了进一步提高我国城市街道办事处的运行效率，建议适时加强关于街道办事处管理的行政地域面积和人口规模的指导性意见，从顶层设计层面，来解决当前我国街道办事处管辖范围过大或过小的问题。建议结合当前“十三五”规划编制过程中，加快推进城市街道办事处管理管辖规模的调整。
2.合理确定街道办事处服务人口规模。在研究中我们发现，城市街道办事处究竟能够服务多少人口、其服务承载力到底有多大是一个值得关注的现象。以宁波市江东区为例，东郊街道只有0.43万常驻人口，同处江东区的白鹤街道常驻人口规模达到了8.3万人，是东郊街道的19倍之多。但是，两个街道办事处的机关各类公共服务人员（包括行政编制、事业编制和其他性质用工人员）总体上是相当。在公共服务人员编制数量一定的情况下，服务人口规模的多少，直接影响到服务量的大小。从公共财政绩效方面来看，在公共服务人员支出成本相同的情况，服务对象和服务数量往往是体现公共财政支出绩效的关键变量。显然，服务人口过少和过多，都是不经济的行为。在调研中发现，街道办事处运行成本，主要了人员工作经费以外，还有行政办公成本、社区公共设施配备建设成本。目前一些街道在推进社区公共服务设施配备建设过程中，往往也是以一个社区为单元进行配备，也很少考虑到社区实际服务的人口户数(或人口结构)。 调研中还发现，对于地方政府来说,如果街道规模越小,地方公共财政对街道辖区各类公共设施建设的投入也就相应地增多;反之,投入也就相应减少。但是,由于我国各地经济发展水平差异较大,地方公共财政的供给能力会有明显的差异,用于街道基层公共服务投入的财政资金也会随之有差异。经济实力较强的地方政府,就偏向于将社区规模划小,增加社区总数,便于管理和服务;而经济实力较弱的地方政府就偏向于将街道人口规模调大,有利于减轻财政压力。 因此，建议在“十三五”期间，能够针对我国不同地区、不同类型、不同经济社会发展情况的街道办事处实际管理服务的人口规模，进行合理的确定和划分。对于地方经济发展水平较好的城区，建议适当缩小人口服务规模，提高公共服务的质量和效益；对于经济发展水平欠发达的地区，建议适当扩大人力服务规模，确保基本公共服务供给。
3.构建新型街道服务当量测算指标。城市基础社会管理服务，由于地域不同、人口街道不同和经济发展水平不同，不同街道之间的服务管理重点也不尽相同。从提高管理服务效能角度出发，如何进一步科学合理界定不同街道之间的服务当量，是科学有效配置街道办事处公共服务人员编制数量的基础和前提。建议在“十三五”期间，逐步构建起以街道行政面积、人口规模、人口街道、经济发展现状、财政收入情况等多维度、多角度的街道服务当量评价指标体系。通过指标体系的测算结果，来科学评价不同地域、不同类别的街道办事处总的服务当量，并依据服务量的大小和层次，来合理确定不同街道公共财政投入和公共服务人员配比的数量。
第二，结合基层服务需求，科学调整街道管理服务职能。创新街道管理服务方式，必须紧紧围绕当前我国宏观经济发展的大背景。具体来说，以“四个全面”战略布局为引领，既要对街道职能做“加法”，也要做“减法”，努力为本地居民群众提供更加精细精准服务。所谓“加法”，就是要根据不同类型城市街道的居民群众的公共服务需求，进一步强化街道对城市基层社会的社会服务管理职能；所谓“减法”，就是要尽可能减少不应该、事实上街道办事处也承担不了的转移职能，让街道有更多的时间和精力来服务本地居民群众。
1.精准界定街道办事处基本职能。街道作为基层社会管理服务的最基本行政单元，有三个功能不可替代。一是作为国家最基层的政权组织。这是巩固党的基层基础、夯实执政基础所在，其作用无法替代；二是作为政府与社会的桥梁作用无法代替。在当前我国公民社会组织发育还不充分的情况下，街道办事处作为直接面对居民群众的基层政权组织，承担着“承上启下”的桥梁纽带作用，大量的政府公共管理和服务事务，最终还是通过街道办事处这一层面去推动和落实。三是统筹基层公共管理和服务资源的作用无法替代。街道办事处作为属地一级基层组织，政府各条线都在街道、社区配有相应的工作机构和人员力量。如城市管理部门在街道层面设有城管中队、市场监督管理部门在街道设有市场监督管理所、司法部门在街道设有司法所等等。街道作为属地政府派出机构，起着统筹、协调和指挥政府各条线的派驻结构和力量。围绕上述三个方面，并结合当前城市街道办事处运作的实际情况，应对将街道办事处的职能重新进行厘定为加强党的建设、服务经济发展、组织公共服务、实施综合管理、指导基层自治、统筹社区建设、动员社会参与和维护基层稳定等八个方面。
2.稳妥调整街道经济发展职能。目前，包括宁波市全大市在内，把街道（乡镇）发展经济、开展招商引资作为区对街道年度考核的一项重要指标来抓。应该说，改革开放以来，在中心城区中，以街道为主体开展招商引资工作，一定程度上对于推进区域经济发展、促进城市经济转型升级，起到了重要的促进作用。长期以来，由于区街财力分配体制等原因，街道办事处也习惯于把招商引资作为一项重要的本职工作来抓，只有本街道经济实力强大了，街道才会有更多的财力来推进民生改善和城市建设管理。但由于中心城区街道辖区范围普遍较小，街道之间产业体系、资源布局相对趋同，相互之间同质化恶性竞争，影响了招商秩序，容易出现“招商内耗”。因此，在下步工作中，建议街道层面要进一步转变推动经济发展的方式，在条件成熟的情况下，逐步取消街道招商引资考核指标，把重点精力放在优化区域发展环境，做好属地企业的服务上来。
3.适时强化街道城市综合管理职能。调研中，街道普遍反映，目前，街道办事处承担了大量的城市管理任务。但是，现行的法律、法规明确的行政执法权和行政审批权都在区县一级，街道办事处普遍缺乏相应的管理执法权限。这一现象，突出表现在城市市容秩序的管理方面，如发现城区内河非法捕捞、房屋违法装修、违法搭建、随意设摊等现象时，街道只能进行劝阻，无权作出处罚。而具有行政处罚权限的部门，由于人员和力量等人力物力方面的限制，很多时候难以及时赶到现场进行执法，造成“看得见的管不住、管得住的看不见”等监管矛盾，这也一定程度上影响了政府执法的公信力和执法效率。
第三，围绕提高服务效能，创新街道内部组织机构设置架构。通过与上海黄浦区、青岛市黄岛区的调研可以发现，目前一些城市已经启动了街道办事处内设机构设置的改革创新。比如上海的“八办七中心”内设机构设置模式（“八办”：即党政办公室、社区党建办公室、党群办公室、社区管理办公室、社区服务办公室、社区平安办公室、社区自治办公室、社区发展办公室；“七中心”：即社区党建服务中心、城市网格化综合管理中心、社区事务受理中心、社区卫生服务中心、社区生活服务中心、社区综治中心、社区文化活动中心），青岛市黄岛区的“四办八中心”内设机构设置模式，都是依据当地居民群众的实际需求，对传统街道办事处内设组织结构进行改造和功能再配置，一些的好的经验和做到值得学习和借鉴。在推进新一轮街道办事处管理服务创新过程中，建议把握好以下三个方面的关系。
1.把握好条线对应关系。街道办事处作为基层行政运作机关，其内设组织机构的设置，必须在我国当前大的行政机构设置框架内进行，对上要能够明确对应的条线和部门（单位），对下能够在基层社区服务站所找到落脚之地。既要处理好与区级部门（单位）之间的业务对口关系，也要协调好与下属社区站所之间的业务指导关系，切实起到承上启下的桥梁和纽带作用。
2.把握机构数量与结构的关系。也就是说街道办事处内设机构到底设置多少为宜，是像上海市黄浦区的“八办七中心”模式还是像黄岛区的“四办八中心”模式，目前国家层面还没有统一的指导性意见，都是各个城市在自我改革中进行探索。这里也涉及到不同街道办事处行政区划面积和服务人口规模的因素。如上海市黄浦区因其地处上海市中心城区（区域面积20平方公里，常驻人口规模平均为67万人），平均每个街道2平方公里、6万常驻人口的服务当量。如果内设机构设置过多，配置的公共服务人员就相应会增加，财政支出成本也就会随之增加；如果内设机构过少，配备的公共服务人员也就会相应减少，财政支出成本也就会相应减少。同时，内设组织结构框架也影响着公共服务效能的发挥。如果内设组织结构设置上，功能和结构都符合当时当地的经济社会发展状况，才能最大限度发挥机构效益。在下一轮的街道管理服务创新过程中，建议按照“扁平化、综合化”的改革要求，按照综合化、并联化和扁平化方向，按照“一个口子管到底”的要求，进一步强化机关内设中层科室职能的整合，进一步做实、做大社区发展服务中心、城市管理服务中心、街道经济发展服务中心（企业服务中心），实行“科室”与“中心”并联运行，综合提高街道管理服务实效。
3.把握好政府主导与多元共治的关系。街道作为基层公共管理与服务的最基本行政机关，要承担和面对的具体管理和服务事项非常庞杂。如何做到更加有效率，是当前街道管理体制改革必须要重点解决的问题。总的来看，当前我国街道办事处目前的内设组织模式容易导致政府“缺位”、“错位”和“越位”问题，“条条运行”以及“大包大揽”、“管干不分”带来权责混乱、服务落空现象较多。因此，在新一轮街道服务管理创新改革过程中，要更加强调政府主动与社会化多元共治的理念，通过政府购买服务等形式，积极鼓励有条件的社会化、市场化组织来承接基层公共服务与管理事项。
鉴于上述三个方面的关系，新一轮街道管理体制改革过程中，结合不同地区的实际情况，建议今后的街道内设组织机构，按照“党群综合办公室、社区服务办公室、市场监管办公室、城市综合管理办公室、平安建设办公室”，并相应组建社区党群服务中心、社区便民服务中心、城市网格化管理中心、社会综合治理服务中心、经济发展服务中心等“五办五中心”的模式进行配置。同时明确各个机关办公室和下属事业发展中心对应的上级条线部门（单位），逐步形成资源整合、联动支撑、协调运作的街道管理服务运行体系（参见下图）。
表9：街道办事处内设机构设置建议图
第四，更加强调权责法定，全面推行清单化管理模式。事实证明，清单化管理模式能够让管理主体更加明晰自身的权力和责任，更加有利于依法监督，更加有利于管理服务绩效的评价、考核。建议在新一轮的街道管理体制改革过程中，按照“法无授权不可为”、“法定授权必须为”的要求，通过职能职责的梳理，立足本地市情、区情，在全国全面推行街道“权力清单”、“责任清单”和“服务清单”制度，逐步推动街道实现“依单管理、依单服务”，并使之成为推进街道管理体制改革、优化街道机构、人员、职能调整的依据。
1.着力推进街道权力法定化。在街道调研过程中，一种观点认为街道办事处只是承接上级下派的各种工作任务，并没有权力可言。还有一种观点任务街道是基层公共服务机构，不是权力机构。事实上，通过梳理和比对，街道办事处作为政府派出机关，还是具有很多权力事项。关键是要进一步清晰的界定街道权力和清理的标准。[ 关于行政权力的界定，有两点要重点把握：一是要清理的职权，是指由法定行政机关或组织实施，对公民、法人和其他组织的权利义务产生直接影响的具体行政行为。二是街道内部管理职权、宏观管理职权（比如政策制定、规划编制、标准制定等），不宜列入街道权力清单。
]在新一轮街道管理体制改革过程中，建议按照责权利相统一、人财事相配套的要求，既要做好目前履行权力事项的清理工作，又要根据实际情况，依法赋予街道履行职责必要的职权。对直接面向基层、量大面广、由街道管理更方便有效的各类事项，依法下放到街道，做到权随责走、费随事转。在编制街道权力清单过程中，要坚持统一标准。要坚持用一把“尺子”来量，一把“梳子”来梳。同一个城市、同一个城区，在编制街道权力清单过程中，必须采用全市确定的统一标准，否则，拿出来数据就没有可比性，清理的结果就没有说服力。
2.着力推进街道责任具体化。街道辖区面积不大，可是责任却很大。随着当前经济迈入新常态，也随之引发很多新的社会矛盾和社会问题。在编制街道责任清单的过程中，要更加树立责任政府、有限政府的理念，切忌“大包大揽”，要与权力清单的编制工作有机统一起来，切实做到“法定职责必须为”。同时，在编制责任清单过程中，重点要理清街道与部门之间、街道与社区之间的权责关系，切实解决街道权责不一致的问题。
3.着力推进街道服务规范化。除了权力和责任外，街道大量的工作精力和财力往往都投向了为民服务领域。事实上，基层为民服务无止境。服务清单是从制度上保证服务项目更加公开、服务程序更加规范、服务质量更加标准、服务要求更加明确、服务渠道更加便捷的管理办法，让社区群众能从清单中一目了然获知具体服务内容及服务部门、时间、地点、联系方式及注意事项等，根本目的是激励街道及其工作人员努力做到“为民服务主动为”。因此，服务清单的编制过程也是一个动态调整的过程，也是最能体现各地特色的清单。在新一轮街道管理体制改革过程中，建议各地可以有针对性地制定本街道的服务清单，并推动街道服务事项的项目化、标准化和流程化，实现服务项目有依据、服务过程可追踪、服务绩效可评价，切实提升基层为民服务质效。
第五，注重资源整合，创新街道服务管理机制。好的管理服务机制，能够有效调动各方积极性，提高管理实效。在新一轮街道管理体制改革过程中，要积极鼓励基层开展街道管理服务创新，通过新技术、新载体、新模式，提升居民群众的幸福感和“获得感”。
1.创新街道服务管理信息整合机制。当前，随着大数据、云计算的信息技术的普及应用，也为创新街道服务管理提供了新的技术手段支撑。在基层调研中普遍反映。目前经街道延伸至社区的各条线信息系统多大30余个，包括社区党建、就业管理、计划生育、综合治理等，很多都是各条线部门多头建设、重复录入、系统与系统之间不兼容等问题比较突出。应该说，通过信息化管理手段，对单一条线来说，的确能够有效提高管理实效。但是对于基层街道社区来说，各个条线部门的信息平台都要往街道和社区延伸，这也客观上导致街道社区信息平台过多、过滥的问题。建议在新一轮的街道管理体制改革过程中，进一步加强基层信息平台资源的整合力度，通过采取“互联网+政务”等模式，探索构建基层“云服务”平台[据了解，宁波市海曙区白云街道已经在探索推进“云服务”信息管理平台，大大减轻了街道、社区工作者的负担，实现了服务的精准化、高效化。]，在有条件的情况下，逐步构建起全国统一的基层社会管理服务平台，实现数据一次性采集、服务一口式受理，真正实现基层公共服务和管理数据资源共建共享，切实提升街道社区工作人员服务的精准性和有效性。
2.创新街道服务管理供给机制。重点要推进政府购买公共服务机制在基层的落地生根，使之成为街道提供公共服务的重要方式之一。一方面，在市、区政府层面，要加快制定出台政府购买公共服务的的指导目录或采购清单，进一步明确哪些基层公共服务管理事项可以通过市场化、社会化方式进行供给，解决“买什么”的问题；另一方面，作为街道层面，也要加快培育具有承接政府公共服务资质和能力的社会组织，解决“谁来买”的问题。与此同时，还要进一步完善政府购买公共服务的招标、考核、监督和绩效评价细则，解决“怎么买、买了之后效果如何”等问题。
3.创新街道服务管理考核评价机制。目前街道管理服务绩效考核主要采取的方式是上级部门对街道自上而下的考核。建议在今后的街道服务管理绩效考核评价过程中，更加注重受众方的满意度测评。将考核评估的标准由对上级负责的单一指标转变为群众考核的多项指标，推行服务绩效追踪机制和项目化管理机制。通过考核方式的转变，引导街道工作人员真正把工作重心下移到社区，把工作精力下沉到社区，实现服务常态化、长效化。
参考文献
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10.杨宏山：《街道办事处改革与城市社区建设》，《城市观察》2011 年第 5 期。
11.彭 潇：《街道办事处改革与社区建设的路径选择》，《人民论坛》2010 年第 4 期。
12.原 珂：《论撤销街道办事处的理由与可行性》，《人民论坛》2012 年第 9 期。
13.饶常林：《我国城市街道办事处管理体制变迁与制度完善》，《中国行政管理》2011 年，第2期。
14.饶常林：《我国城市街道办事处管理体制变迁与制度完善》，《中国行政管理》2011 年第2期。
15.《江东区统计年鉴》（2013年），2014年7月，江东区人民政府办公室藏。
作者简介
1.刘玮枫，女，浙江舟山人，1964年12月出生，现任宁波市江东区编委办主任。
2.熊光祥，男，湖北武汉人，1981年12月出生，现任宁波市江东区政府办公室调研科科长。
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